新能源补贴法律制度有何建议

　　在各国都全力发展新能源的同时，我国面临着由能源大国向能源强国的转变。世界经济联系的加强，以及越趋复杂化的世界政治形势，使新能源的发展面临着机遇和挑战的复杂局面。近几年，各国在新能源政策与法律制度上开始紧缩，一方面是由于金融危机的影响，另一方面则是因新能源的贸易救济制度越来越完善，我国的新能源产品也受到了前所未有的反补贴调查浪潮。补贴，是国家的二次分配。但纵观世界各国，从法律上对新能源补贴给出明确界定的极为少见，我国《可再生能源法》虽在第五章、第六章中规定了有关新能源的补贴问题，但也同WTO的《补贴与反补贴措施协议》一样，并没有对新能源补贴的概念做具体的规定。尽管补贴从其本质上来说具有合理性。“它作为一国的国内经济政策，只要合理，也并不会受到阻碍贸易自由的非难。”[1]但如何在多边贸易体制下完善我国的新能源补贴法律制度，却也是个不小的制度难题。

　　一、新能源补贴的立法目的问题

　　(一)问题所在:无明确的立法目的规定

　　立法目的的确定，是一部法律构建的首要任务。立法目的是根据立法者按照统治阶级的利益与需要，设定需实现的目标，并遵循实现该目标的设计立法策略，确定决策有关政策的调整对象和调整方法，选择最佳的立法策略和技术。因此，新能源补贴的具体制度需要以该立法目的为基础。不同的立法目的会导致不同的新能源补贴法律制度。新能源补贴的立法目的决定着新能源补贴的立法、执法以及实施。正是我国新能源补贴的立法目的缺失，导致我国新能源补贴法律制度缺乏专门性和系统性，法律位阶不高。[2]一般来讲，立法目的分为三个层次:第一层次是根本性法律意向。如，新能源补贴的最终目的是维护国家能源安全，实现经济可持续发展。而第一层次的目的，就预示着新能源补贴制度需要提高法律位阶，并主要由综合性的能源法对能源进行统一规制。但我国由全国人大或全国人大常委会制定的相关法律只有四、五部，其他均为行政法规。这几部法律法规在补贴的内容方面也规定的不具体。剩下的多为部门规章，部门规章多为实施细则。第二层次是对第一层次目的的进一步演绎。如，针对新能源的种类进行不同的补贴规定。然而，我国第二层立法目的的缺乏，使我国新能源补贴法律制度缺乏专门性和系统性。我国的新能源补贴制度多散见于相关的法律法规中。而且对如风能、太阳能等新能源补贴的规定多是规章甚至是政策性文件，法律效力低，导致了我国在新能源的补贴实践中往往耗时耗力地寻找法律依据，且常常被国外诟病缺少法律依据。所以经常凸显出我国应对国外反补贴措施时，慌乱缺乏说服力的现象。[2]第三层次是针对特定的内容，更具体。[2]譬如，为了更好对补贴资金管理，做好补贴的审理和发放以及对资金的使用。往往体现在新能源补贴的基金制度上。这一立法目的缺乏直接导致了对新能源补贴的程序性规定不完整，出现系统性缺失。

　　(二)解决对策:明确新能源补贴法律制度的目的

　　首先，针对第一层次的立法目的，笔者建议内容设置为:“推进能源体制机制创新和技术创新，加快能源生产和利用，加强能源节约优先战略，提高能源转换和利用效率，控制能源消费总量，构建安全，稳定，经济，清洁的现代能源产业体系，确保经济社会可持续发展。”这一立法目的设置宜体现在全国人大及其常委会制定的有关新能源的法律中，即《可再生能源法》以及正在制定的《能源法》。通过对第一层一般性立法目的确认，提高新能源补贴法律制度的法律位阶，体现其重要性和权威性，而且也符合WTO规则。因此，我国应该加快全国人大及其常委的补贴立法，修订我国现有法律，以使我国的补贴法律制度与WTO体制下的法律相衔接。其次，针对第二层次的立法目的，笔者建议内容设置为:“促进新能源产业的优化以及持续稳定发展”，并贯穿于太阳能、风能、水能、生物质能等能源的补贴中，以使散见于各个规章和地方性法规的不同种类的新能源补贴制度能相互协调配合，具有衔接性，解决由于制度不统一而引发的冲突和资源浪费，提高新能源补贴法律制度的专门性和系统性。最后，针对第三层次的立法目的，笔者建议内容设置为:“用以完善对补贴资金的发放、监督以及执行机制。”该立法目的设置宜体现在新能源补贴资金的管理制度中，如《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》，为解决新能源补贴法律制度的程序不完整性提供立法指导。通过以上对新能源补贴立法目的三个层次的完善，以从对新能源补贴法律制度的目标设计和调整对象、方法上达到最优的立法技术。从而解决我国新能源补贴法律制度存在的法律位阶低、系统性和专门性缺位的现状。

　　二、新能源补贴的实体性规则问题

　　(一)问题所在:实体性规则过于抽象模糊

　　1.当事人制度规定不尽完善首先，补贴主体范围窄。我国新能源补贴法律制度中补贴主体仅仅包括政府和公共机构。但并没有包括受政府委托或指示的私人盈利机构。而在全球经济化的今天，各国大力发展新能源，对新能源的补贴形式也多种多样。并且《补贴与反补贴协定》也将受政府委托或指示的私人机构纳入补贴的主体。故，我国未将其纳入补贴主体进行规制是不合理的。其次，补贴接受者确定方式欠合理。我国新能源补贴的接受者都是具有一定规模的企业或者私人或产业群。这样的补贴，容易产生补贴专向性，导致竞争的不公平。如我国《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》规定，财政补贴仅仅为中资或中资控股企业，而使外资企业在竞争上处于劣势是歧视性待遇。因此，在某种程度上，新能源补贴可能会造成不公平贸易，违反WTO的贸易规则。再次，补贴当事人的权利义务和责任规定的欠缺。我国2004年公布、2011年修订的《财政违法行为处罚处分条例》对补贴实行监督监管，但在对当事人权利义务的具体规定上则是缺乏的。“由于补贴对补贴当事人的规定不明，也就导致了对当事人权利义务缺乏系统性的规定。”[3]补贴行为是行政行为，只有对补贴主体以及相对人的权利义务做出具体规定，使责任落到人头，才能保障补贴的措施施之有效。2.补贴类型无明确规定我国对新能源的补贴类型是按补贴授予主体进行分类。以欧盟对我国光伏产品进行反补贴为例，其中最大的一个争议点就是:我国对于光伏产业的补贴主要包括了财政资助、价格支持和收入支持等补贴措施。而这三种补贴措施主体大多是政府，且获得补贴的产业获益，这就满足了专向性补贴的要求。故没有明确的分类就会导致概念的混淆，譬如补贴是否包括政府和其他单位或者个人合作而给予的补贴。这一规定不符合WTO的补贴规制对明确具体的要求。补贴类型的界定是后续确定补贴对象、范围以及各个类型标准的基础。在法律上不予明确的界定，也是使我国成为第二大贸易救济对象国的原因之一。2010年12月22日，中美就在风力发电设备上的补贴措施发生了争议。美国认为我国提供的补贴资金主要是政府提供，具有专向性。3.新能源补贴的范围狭窄我国新能源补贴的范围，从产业环节上，多局限于对生产环节的投入，对于新能源的勘探研发、以及项目启动的评估费用都很少包括。以太阳能为例，我国补贴多针对太阳能的研发上，但是对于下游的为太阳能消耗提供装备基础的设备生产商，如:太阳能热水器商并没有扶持政策。从行业领域上，我国的新能源领域几乎甚少涉及对与新能源服务贸易领域的补贴，现有的更多是对新能源进出口保险的优惠，而对新能源所需的跨国法律服务、会计核算等几乎还未涉及。另外，缺少对环境效益的补贴，而且在区域性补贴上尤其是西部或者特殊需要扶持的地区未能很好地体现。狭窄的补贴范围，使我国的补贴到最后限定在一定范围，缺少多样化，常常成为反补贴对象。4.新能源补贴的标准缺乏合理性我国新能源补贴标准大多缺乏灵活性和与时俱进性。这一点在生物质能发电上尤为明显。由于生物质能的相关规定较早，其制定的补贴标准已经不适应我国现今的发展水平。我国这种以年限规定补贴时间的方式不可取。而且，在对新能源补贴标准进行设立时，并未将公共利益考虑进去。使补贴标准在实践中生产商无法确定是否自己满足申请条件，而相关机关也无明确的标准来确定是否基于公共利益而给予补贴。“公共利益标准的缺失，使我国无法依据公共利益给予新能源补贴。而使相关补贴缺乏法律依据，受到国外的反补贴。”[4]5.新能源补贴的资金界定模糊且来源单一对补贴的资金来源，我国在法律上经常明确的使用“专向基金”字样，这一点在地方性法律法规中体现得尤为明显。“专向基金”常常伴随着政府的专向拨款或者预算计划等等，这种补贴极易被认定为具有专向性而被发起反补贴调查。对于资金来源渠道，我国虽然正在扩大资金来源的方式，譬如增收可再生能源电价以弥补差额，但是主要还是依赖于财政的拨款。扩大资金的来源能确保新能源发展的持久性。狭窄的渠道，会增加专向性的风险，并且不利于新能源发展的稳定性。譬如从2011年开始欧美对我国太阳能光伏产品及组件发起的一系列反补贴措施中，大多裁决都针对我国《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》，认为该资金具有专向性，从而对我国进行增收反补贴税的终裁。